ประเทศไทยควรมีเมืองขนาดใหญ่ที่มีความทันสมัย มีความพร้อมของโครงสร้างพื้นฐานด้านต่างๆ เพื่อรองรับและสนับสนุนการเป็นประเทศชั้นนำในภูมิภาคอาเซียน  เมืองขนาดใหญ่-ทันสมัยเช่นนี้ควรติดระดับโลก และมีให้ครบทั้งส่วนกลางและภูมิภาคเหนือ อีสาน  ตะวันออก และใต้

นอกจากพลังขับเคลื่อนจากการสร้างความพร้อมด้านโครงสร้างพื้นฐานจากภาครัฐ พลังเศรษฐกิจจากภาคธุรกิจเอกชนแล้ว  ปัจจัยที่สำคัญอีกเรื่องหนึ่งคือ ความพร้อมทางด้านกฎหมาย ในที่นี้โฟกัสที่กฎหมายผังเมือง

สร้างบ้านแปงเมืองให้สอดคล้องกับธรรมชาติ

รากเหง้าความคิดผังเมืองคือความสอดคล้องกับธรรมชาติสิ่งแวดล้อม จีนสมัยก่อนมีหลักฮวงจุ้ยที่ใช้มาจนทุกวันนี้ แดนดินถิ่นสยามชุมชนลุ่มน้ำมีหลักการปลูกบ้านใต้ถุงสูง  ชุมชนไม่ขวางทางน้ำไหล  หน้าบ้านหลังบ้านรับแสงตะวันให้บ้านไม่อับชื้น

แนวคิดผังเมืองยังมาจากการพิจารณาชัยภูมิเพื่อประโยชน์ในการสู้รบ ยามตั้งรับเมื่อข้าศึกประชิดเมือง หรือเป็นการสนับสนุนเมื่อต้องไปรบกับข้าศึกที่บุกมาตีเมือง

ต่อมาแนวคิดผังเมืองขยายตัวจากประเทศตะวันตกทั้งนี้ประเทศไทยเริ่มนำผังเมืองมาประยุกต์ใช้ในปี 2478 นั่นคือการจัดตั้งแผนกผังเมืองขึ้นในกรมโยธาเทศบาล กระทรวงมหาดไทย

แต่ในเบื้องต้นยังไม่ครอบคลุมพื้นที่เมืองทั้งหมด แผนกผังเมือง กรมโยธาเทศบาลเพียงเน้นการออกแบบผังบริเวณศาลากลางจังหวัดและสถานที่ราชการ ผังปรับปรุงเขตเพลิงไหม้ ผังบริเวณวัด ที่เน้นความเป็นระเบียบเรียบร้อยเป็นหลัก

หรือกล่าวได้ว่า “เมือง”  ในช่วงนั้นจำกัดอยู่ที่หน่วยงานรัฐ  และศาสนายังไม่มีลักษณะเป็นการจัดทำผังเมืองที่มุ่งกำกับการพัฒนาด้านกายภาพของเมืองให้เป็นไปอย่างเหมาะสมและยั่งยืนตามหลักสากล

พัฒนาการที่เป็นหลักฐานชัดเจนคือปี 2495 ที่มีการตราพระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ. 2495 ขึ้นใช้บังคับ   หมุดหมายที่ชัดเจนคือ มาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวแสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่าการจัดทำผังเมืองตามพระราชบัญญัตินี้มุ่งให้มีการจัดทำผังเมืองตามหลักสากล โดยระบุเขตท้องถิ่นที่จะใช้โครงการพร้อมด้วยแผนที่แสดงเขตดังกล่าวโดยสังเขป และวัตถุประสงค์ในการทำผังเพื่อสร้างเมืองใหม่ หรือเพื่อสร้างเมืองหรือส่วนของเมืองขึ้นแทนเมืองหรือส่วนของเมืองที่ได้รับความเสียหายเพราะไฟไหม้ แผ่นดินไหว หรือภัยพินาศอย่างอื่น หรือเพื่อบูรณะที่ดินเมืองหรือที่ดินชนบทอันระบุเขตไว้ หรือจัดให้มีหรือจัดให้ดียิ่งขึ้นซึ่งสุขลักษณะ หรือความสะดวกสบายในเขตนั้น หรือเพื่อส่งเสริมการเศรษฐกิจ หรือสงวนไว้ซึ่งอาคารที่มีอยู่ หรือวัตถุอื่นอันมีคุณค่าที่น่าสนใจในทางสถาปัตยกรรม ประวัติศาสตร์ หรือศิลปกรรม หรือภูมิประเทศที่งดงาม หรือที่มีคุณค่าที่น่าสนใจในทางธรรมชาติ รวมทั้งต้นไม้เดี่ยวหรือต้นไม้หมู่

พระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ. 2495 จึงถือได้ว่าเป็นกฎหมายว่าด้วยการผังเมืองฉบับแรกของประเทศไทย

งานผังเมืองในช่วงดังกล่าวมีรูปธรรมคือ มีการตราพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ. 2495 ขึ้นเพียงสองฉบับได้แก่ พระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ. 2495 ในท้องที่ตำบลในเมือง อำเภอเมืองสุรินทร์ จังหวัดสุรินทร์ พ.ศ. 2495 เพื่อสร้างส่วนของเมืองขึ้นแทนส่วนของเมืองที่ได้รับความเสียหายเพราะไฟไหม้ กับพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ. 2495 ในท้องที่ตำบลในเมือง อำเภอเมืองสุรินทร์ จังหวัดสุรินทร์ พ.ศ. 2497 เพื่อพัฒนาพื้นที่ตำบลในเมือง อำเภอเมืองสุรินทร์ จังหวัดสุรินทร์ บริเวณที่ต่อจากบริเวณเขตเพลิงไหม้ที่ได้ทำผังไปแล้ว เพื่อให้มีสุขลักษณะและความสะดวกสบายดียิ่งขึ้น

รัฐบาลยังมีความพยายามในเรื่องนี้เห็นได้จากในปี พ.ศ. 2500 รัฐบาลไทยได้ขอให้ United States Operation Mission (USOM) วางผังเมืองกรุงเทพมหานคร (โครงการผังเมืองนครหลวง) ขึ้นใช้เป็นแผนแม่บทการดำเนินงานปรับปรุงระบบประปาในกรุงเทพมหานคร และกรมโยธาเทศบาล (กรมโยธาธิการเดิม) และต่อมารัฐบาลในขณะนั้นได้ดำเนินการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างเร่งด่วนตามแผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 1 (พ.ศ. 2504-2509) ที่มุ่งเน้นการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานตามแนวทาง “น้ำไหล ไฟสว่าง ทางดี มีงานทำ” ทำให้ความเจริญทางวัตถุกระจายไปสู่ภูมิภาคต่าง ๆ อย่างรวดเร็ว การที่จังหวัดต่าง ๆ ยังไม่มีการวางผังเมืองเพื่อรองรับการพัฒนาจะทำให้การขยายตัวของเมืองทั่วประเทศไม่มีทิศทางและไร้ระเบียบ  ดังนั้น อธิบดีกรมโยธาเทศบาลในขณะนั้น (หลวงยุกตเสวีวิวัฒน์ (สิระ ยุกตเสวี)) จึงได้เสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อให้มีการจัดตั้ง “สำนักผังเมือง” ขึ้นเป็นหน่วยงานระดับกรมในสังกัดกระทรวงมหาดไทย แยกจากกรมโยธาเทศบาล โดยมีภารกิจในการดำเนินการวางผังเมืองทั่วประเทศเป็นการเฉพาะโดยรับความร่วมมือและข้อคิดเห็นของท้องถิ่นไปประกอบการดำเนินการ รวมทั้งเสนอให้ตั้งองค์การพัฒนาขึ้นอีกองค์กรหนึ่งเพื่อพัฒนาการให้เป็นไปตามแผนผังที่สำนักผังเมืองได้กำหนดขึ้นและได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีแล้ว ตลอดจนทำการก่อสร้างให้แก่ส่วนท้องถิ่นที่ร้องขอ โดยใช้เงินทุนหมุนเวียนของรัฐบาล คณะรัฐมนตรี (รัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์) มีมติเมื่อวันที่ 12 กันยายน 2504 เห็นชอบตามที่กรมโยธาเทศบาลเสนอในส่วนที่เกี่ยวกับการจัดตั้งสำนักผังเมือง และต่อมา ได้มีการตราพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ 10) พ.ศ. 2505 จัดตั้งสำนักผังเมืองในกระทรวงมหาดไทยและมีฐานะเป็นกรมเพื่อรับผิดชอบภารกิจด้านการผังเมืองขึ้นเป็นการเฉพาะ

หลังจากนันมีความพยายามยกระดับงานผังเมืองขึ้นอย่างต่อเนื่อง แต่สะดุดติดขัดด้วยความเปลี่ยนแปลงทางการเมือง เกิดการรัฐประหารยึดอำนาจจนกระทั่งถึงปี 2518 จึงมีพระราชบัญญัติการผังเมืองพ.ศ. 2518  (ถือว่าเป็นฉบับแรก)  และมีการไขปรับปรุงมาเป็นระยะจนเป็นพระราชบัญญัติการผังเมือง (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2525, พระราชบัญญัติการผังเมือง (ฉบับที่ ๓) พ.ศ. ๒๕๓๕)  และพระราชบัญญัติการผังเมือง (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๕๘ ที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน

แนวคิด หลักการผังเมือง

หลักการใหญ่ของผังเมืองคือ ให้การเติบโตของเมืองมีศักยภาพที่ดี มีความสมดุลกับสภาพแวดล้อมของเมืองนั้น และสภาพแวดล้อมระดับภาคของประเทศ  ประเทศไทยจัดผังเมืองเป็น 3 ระดับดังนี้

ประการแรก ระดับภาพรวมหรือผังระดับนโยบาย ผังโครงสร้าง คือ ผังภาค  หลักการใหญ่คือกำหนดบทบาทหน้าที่ในภาพรวม ขนาดประชากรกับขนาดพื้นที่ เพื่อให้หน่วยงานอื่นได้นำไปวางผังเมืองพัฒนาโครงสร้างขนาดใหญ่หรือขนาดใหญ่พิเศษได้ เช่น ระบบจราจรจัดวางถนนระหว่างเมือง  ทางหลวงพิเศษ  การคมนาคมระบบรางทั้งรถไฟทางคู่  ไปจนถึงรถไฟความเร็วสูง สนามบิน  ท่าเรือลำน้ำ  ท่าเรือชายฝั่งทะเล เป็นต้น   นอกจากนี้ยังรวมถึงการวางแผนระบบสาธารณูปโภคสาธารณูปการอื่นๆ เช่น ไฟฟ้า  ประปา การจัดเก็บขยะมูลฝอย ระบบบำบัดน้ำเสีย ที่ต้องสัมพันธ์ยึดโยงกับจำนวนประชากรพักอาศัยและประชากรเคลื่อนย้ายมาทำงานในพื้นที่  มีการกำหนดทิศทางและข้อบังคับการใช้ประโยชน์ที่ดินแบบต่างๆ

ผังเมืองที่เป็นภาพรวมหรือผังภาคนี้ ไม่ได้ใช้กฎหมายบังคับควบคุมเป็นหลักสำคัญ แต่มุ่งใช้พลังผลักดันจากโครงการภาครัฐในการกำหนดทิศทางการพัฒนาจากโครงสร้างด้านคมนาคมขนส่ง  ความพร้อมด้านสาธารณูปโภคสาธารณูปการ  จนถึงสถาบันการศึกษาภาครัฐ โรงพยาบาลและงานบริการอื่นๆ ของรัฐ

(ประเทศไทยยังไม่ได้มีผังภาคที่เป็นจริงเป็นจังมีผลในทางปฏิบัติ)

ประการที่สอง ผังเมืองรวม  ในระดับผังเมืองรวมนี้มีการใช้กฎหมายบังคับ ด้วยการกำหนดอย่างชัดเจนว่าในแต่ละพื้นที่แต่ละโซนสามารถทำอะไรได้บ้าง  และห้ามทำอะไร เพื่อประโยชน์ในการบริหารจัดการทิศทางและรูปแบบการขยายตัวของเมือง ให้มีความเหมาะสมสมดุล  ทั้งนี้ผังเมืองรวมประกาศใช้บังคับโดยกฎกระทรวง เป็นเวลาครั้งละไม่เกิน 5 ปี และเมื่อใกล้เวลาที่กฎกระทรวงใช้บังคับผังเมืองรวมจะหมดอายุลง  กรมโยธาธิการและผังเมืองจะพิจารณาว่าผังเมืองรวมนั้นสมควรแก้ไขปรับปรุงหรือไม่.ในกรณีที่ไม่มีการขยายเขตผัง หรือไม่มีการเปลี่ยนแปลงประโยชน์ การใช้ที่ดิน ( ไม่เปลี่ยนสี ) กรมโยธาธิการและผังเมืองจะจัดประชุมเพื่อรับฟังความคิดเห็นของประชาชนไม่น้อยกว่า 1 ครั้ง ถ้าไม่มีผู้คัดค้านโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการผังเมืองสามารถขยายเวลาการใช้บังคับผังเมืองรวมนั้นต่อเนื่องไปได้อีกเป็นเวลา 5 ปี .

ผังเมืองรวมที่ต้องมีการแก้ไขเขตผังหรือเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดิน ( เปลี่ยนสี ) แต่กรมโยธาธิการและผังเมืองไม่อาจดำเนินการแก้ไขได้ทันภายในเวลาที่กฎกระทรวงจะหมดอายุใช้บังคับ โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการผังเมืองก็สามารถขยายเวลาใช้บังคับผังเมืองรวมฉบับเดิมได้อีก 2 ครั้งๆ ละไม่เกิน 1 ปี

ปัจจุบันมีการประกาศกฎกระทรวงผังเมืองรวมในจังหวัดต่างๆ ทั่วประเทศ

ดูรายชื่อได้ที่เว็บไซต์ http://asa.or.th/mr-cp/#/p2  แต่เนื่องจากอายุการใช้ของกฎกระทรวงคือ 5 ปี แม้ต่ออายุได้ 2 ครั้งๆ ละ ไม่เกิน 1 ปี  รวมเป็น 7 ปี ที่ผ่านมามีปัญหาแก้ไขผังเมืองรวมไม่ทันมีอยู่อย่างต่อเนื่อง

ประการที่สาม ผังเมืองเฉพาะ  หรือ ผังโครงการ ผังเมืองเฉพาะส่วนใหญ่เป็นเรื่องเกี่ยวข้องกับสาธารณะอื่น ๆ เช่น เพื่อประวัติศาสตร์   เพื่อการพัฒนาเขตอุตสาหกรรม ท่าเรือขนาดใหญ่  สนามบินและเมืองสนามบิน เป็นต้น   ผังเมืองเฉพาะในประเทศไทยอยู่ระหว่างพัฒนาการ โอกาสที่จะมีผังเมืองเฉพาะได้คือผังเมืองเฉพาะเกาะรัตนโกสินทร์  เป็นต้น

ตามหลักการผังเมืองแล้วสามารถพิจาณาว่าพื้นที่ไหนควรวางผังเฉพาะ โดยเฉพาพื้นที่ที่ควรเก็บไว้เป็นประวัติศาสตร์ เช่น ตลาดน้ำอัมพวา เป็นต้น เมื่อเดินตามแนวคิดนี้จังหวัดเก่าแก่หลายจังหวัดของไทยควรมีผังเฉพาะเกิดขึ้นเพื่อรักษาและดูแลความสมดุลของอารยะธรรมเก่าแก่ด้านต่างๆ  ทั้งทางสถาปัตยกรรม  ศิลปกรรม  ต่างๆ  รวมทั้งวิถีชีวิตชุมชนที่สมดุลระหว่างความเจริญแบบสมัยใหม่กับความเจริญในอดีต

ทั้งนี้ในเรื่องสร้างความสมดุลระหว่างความเจริญในอดีตกับความเจริญปัจจุบัน สมดุลระหว่างเมืองกับชนบท  อุตสาหกรรมกับเกษตรกรรม  อุตสาหกรรมกับการท่องเที่ยว  และอีกหลายเรื่องหลายราวนั้น ผังเมือง ในทุกระดับมีบทบาท ตั้งแต่ผังภาค  ผังเมืองรวม และผังเมืองเฉพาะ

พลังของผังเมืองทั้ง 3 ระดับดังกล่าวเพื่อให้สังคมโดยรวมได้ประโยชน์มากที่สุด  แต่ในทางปฏิบัติแล้ว พลังจากผู้ถือครองที่ดินจำนวนมาก  ถือที่ดินแปลงใหญ่  มักทรงอิทธิพลมากกว่า

“ประเทศนี้มี”

(ยังมีต่อ ตอน ผังเมือง: เพิ่มศักยภาพประเทศไทย  สร้างสรรค์มหานครกรุงเทพฯ)

#